Административные правоотношения
выражаются не столь отчетливо, как
вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные
основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых
отношений:
а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию.
Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для
создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-
властного решения. Это – связи, возникающие между находящимися на
одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами),
в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных
нормативных актов управления (например, между двумя министерствами);
отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в
связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух
министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных,
совещательных или координационных советов; отношения между органами
исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу
удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или
изменения тарифных соглашений) и т.п.;
б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного
управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной
реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения.
Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются
совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование
межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).
Две названные группы отношений относятся к числу административно-
процедурных;
в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны
занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам
граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих
отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
г) отношения административно-договорного характера, носящие форму
различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме
на ту или иную должность и т.п.). Соглашения возможны и между субъектами
исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить
в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения
компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода
элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных
округов и краев, областей (ст.66 Конституции Российской Федерации);
федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление
части своих полномочий, и наоборот (ст.78 Конституции Российской
Федерации). На договорных началах определяется порядок передачи
приватизируемых предприятий и т.п. В целом же проблема административных
договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко
регламентированных (см. главу 9). Характеристика горизонтальных
административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных
обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены
с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества
имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-
правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения должностей
в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового
права, охватывает и решение компетенционных вопросов: на договорной по
своей сути основе определяются служебные обязанности, права и
ответственность работника. Вместе с тем, многие процедурные связи не
урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-
правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец,
любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов
(отношения типа «субъект» – «субъект») перерастают в вертикальные
административно-правовые отношения с момента, например, принятия
совместного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизонтальность
их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер
таких отношений.
Административно-правовые отношения классифицируются по многим
критериям.
Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего
воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная
природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как
властеотношения; иногда они именуются как основные;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего
воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его
осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;
Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой
сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между
вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между
должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками
административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами
(должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-
правовые обязанности и т.п.
Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают
непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют
целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый
объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в
сфере государственного управления, но не связанные между собою
соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения,
связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или
согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.
Координация входит в перечень основных проявлений государственно-
управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически
властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Российской
Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам
охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения
обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации.
в) По составу участников правоотношения подразделяются на
внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях
соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной
власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их
взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных
органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы
самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также
каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные
органы и их структурные подразделения, а также должностные лица. Сюда же
можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им
организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность
которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с
их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения,
связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему
(механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные
объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и
отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так
как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого
рода отношений фактически выступает в роли “третьего лица”.
Наконец, можно привести несколько примеров разного рода административно-
правовых отношений:
1. а) Правительство отменило приказ Министра;
б) Президент подписал Указ о награждении Ненашева орденом «За личное
мужество»;
в) Правительство России своим распоряжением поручило Госкомимуществу России
провести приватизацию научно исследовательского института;
г) Министерство путей сообщения обратилось в Министерство здравоохранения с
предложением об увеличении количества врачей, подготавливаемых для
медицинских учреждений железнодорожного транспорта;
д) правления обществ охотников и рыболовов Свердловской и Тюменской
областей согласовали свои действия по борьбе с браконьерством;
е) отдел юстиции областной администрации зарегистрировал Устав
общественного объединения;
ж) глава поселковой администрации заслушал квартальный отчет участкового
инспектора милиции о работе по предупреждению правонарушений;
з) областной суд отменил решение городского народного суда о признании
ордера недействительным;
и) районный прокурор санкционировал административное выселение Самойловых
из жилого помещения, грозящего обвалом;
к) глава сельсовета заключил со строительным управлением соглашение на
ремонт помещения сельсовета, решил вопрос о передаче мебели сельского
клуба участковой больнице, внес в районную администрацию предложение о на
значении пособия одинокой матери двоих детей;
л) противопожарная и аварийно-спасательная службы УВД области провели
инспектирование добровольных пожарных обществ.
2. а) Мартынов – пенсионер, инвалид войны, активный общественник обратил
| | скачать работу |
Административные правоотношения |