Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование
старост".
При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит
впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты
ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно
жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь,
какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того,
чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение
о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу
бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными
учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась
крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены
земские и новые городские учреждения.
Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить:
если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению
самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению
бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на
децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с
которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: "Учреждение
о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по
нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[5]
Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой
формирования российского муниципального права.
§2. ЗЕМСКАЯ И ГОРОДСКАЯ РЕФОРМЫ XIX ВЕКА
С
разу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное
устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя
сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход,
волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд.
Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на
три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское
общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела
о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства,
призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял
раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п.
Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам
общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления,
так и административно-полицейским (охрана общественного порядка,
безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского
старосты решения сельского схода считались незаконными.
"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях"
для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений
между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников,
уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На
должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-
помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые
посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях.
Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и
начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать
давление на выборы гласных из крестьян.
Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не
получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение
сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного
управления находились под двойным контролем как со стороны местных
учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из
помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители
которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.
Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным
дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску
политической и общественной активности, ответным репрессиям
административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях
власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось
утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения,
которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет
было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России.
Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в
большинстве губерний закончилось к 1867 г.
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на
временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства,
исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных
имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли
избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва
избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской
временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском
собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному
собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и
вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным
учреждениям.
Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:
1. землевладельцев всех сословий,
2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
3. сельских обществ.
Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на
съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли
присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали
из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии
присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие
состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица
моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от
должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные
несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские
общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных
сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное
количество гласных уездного земского собрания.
Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы
и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не
одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз.
Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из
61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных[6].
Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых
надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными
земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.
После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские
собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители
дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды
губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских
земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех
уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое
звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и
представительства чинов.
Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и
чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский
предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские
собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов
(число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8
- в губерниях).
В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза,
причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с
интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее
влияние на местные дела было предоставлено дворянству.
Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр
внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А .Валуев,
как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не
должен считаться последним, что учреждение земства - есть лишь создание
формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим
содержанием"[7].
Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций
земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела
местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными
хозяйственными общественными союзами.
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских
учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При
этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые
государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того
небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при
составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и
земством. На основании временных правил все государственные повинности были
изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении
земских учреждений находились:
| |  скачать работу |
Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование |
