Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование
Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и
городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских
учреждений объединяться для развития своей деятельности в союзы и
товарищества всячески тормозилось властью из опасения политического
объединения земств. Однако жизнь брала свое и такие земские союзы стали
возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке
сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало наконец
за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не
менее во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла
Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а
после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906
г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской
губернской земской управе), для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с
началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский
земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал
мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и
снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и
предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его законом и лишь
как бы терпело его до поры. Официально не запрещенные съезды земствам
удавалось устраивать также с большими препятствиями.
Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил
о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и
поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.)
предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений
земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между
такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право
на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским,
уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым
управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний,
городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались для совместного участия в торговом,
промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей,
направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться
как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные –
по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаваться все права
земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и
издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих
вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли
созываться Съезды их представителей. Состав и порядок созыва Съезда
определялся учреждениями, принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 года
на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о
Всероссийском Земском Союзе, который определялся как объединенная
организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия,
вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее
последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими
правительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскому
Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения,
издавать и распространять печатные материалы. Управление Союзом
осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три
представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.
Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была
проведена в кратчайшие сроки. Иллюстрацией интенсивности работы может
служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства,
утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском Земском Союзе,
началось, согласно Журналу заседаний ? 101 от 7 июня 1917 года, в 21 час 45
минут.[18]18
Благодаря этому незаметному титаническому подвигу российских
законодателей: Н.Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, В.Н.Твердохлебова,
Д.Д.Протопопова, В.Н.Шретера, А.А.Станкевича, И.Ф.Цызырева, Н.М.Тоцкого,
Д.И.Калистова, А.В.Терского, Н.Н.Виноградовского, А.А.Буртова и других,
созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей
проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической
мысли отрасль права - право муниципальное.
Необходимо все же заметить, что решение задачи создания такого
законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если
бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе
бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в
последние десятилетия существования Российской Империи.
Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз.
§4. ОТ САМОУПРАВЛЕНИЯ К СОВЕТАМ
П
осле Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго.
Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и
Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного
самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в
продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах
городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса"
(опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах"
(постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно,
что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных
добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался
наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью
председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован
декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению",
образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и
земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних
дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса
городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие
относящиеся к местному самоуправлению учреждения.[19]
24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по
внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и
батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы
призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои
руки"[20]. А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был
распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств
вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое
существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие
земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых,
еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря
1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга
России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и
установлением демократической государственности"[21]; но в течение
нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской
Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы
жесткой административной структуры управления. Материалы о законодательной
деятельности и нормативных актах земств, находившихся под контролем "белого
движения" в 1918-1920 годах, только начинают поступать в Россию из так
называемого "Пражского архива" и других зарубежных источников. Они
практически не изучены и еще ждут своих исследователей.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года,
при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б
"Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся
проектов организации местной власти ( "Учреждение Советов" левых эсэров,
проекты эсэров-максималистов П.П.Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и
декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте
деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их
идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием
пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.
Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не
рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в
Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой
собственный, "идеологически выверенный", проект.
Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем
его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как
ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по
поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами "борьбы с
главкизмом" и "собирания коммун". Под "борьбой с главкизмом"
подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов
специальных отделов, задачей которых была организация коммунального
хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Декретами СНК им передавались функции
главков ВСНХ и час
| |  скачать работу |
Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование |
