Земское самоуправление в России
а крестьянских участках нередко
превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий
народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении,
т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного
образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не
имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция
земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию
торговли и промыслов.
Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и
самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты
смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел.
Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким
протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную
полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая
земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для
взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь -
обращение "к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало
проведение в жизнь земских распоряжений.
В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно
к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости,
которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной
администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие
симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр,
ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось
также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось
правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение
земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют
права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или
продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых
заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Циркуляры подготовили
почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего,
по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских
собраний[14]. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в
печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с
проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно
переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим
земства притока значительных средств.
13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую
деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь
проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно
расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний
взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских
речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий
была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое
существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным
положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены
права бесплатной пересылки корреспонденции.
Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы
городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16
июня 1870 г. Городового Положения.
Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и
пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы
состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее
25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой
собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств:
купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой
торговли) и т.п. Т.е., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в
качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался
правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской
трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие
право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они
следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города;
затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те
горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну
треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за
ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все
остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под
председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в
городскую думу.
Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы)
избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или
торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения, и
тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество
представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило
до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в
представительстве первого и третьего разряда составляла 65 раз(!).[15]
Что же касается внутренней организации городского управления, то она
была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены
городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей
думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и
подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены
управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией.
Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и
преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в
должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга
города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только
в управе, но и являлся также председателем думы. К.А. Пажитнов отмечал:
"Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при
известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более
целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей
среды особого председателя"[16].
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому
общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении
городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской
администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали
лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное
же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою
окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора
возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского
самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были
обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав
губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-
губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда,
председатель губернской земской управы, городской голова губернского города
и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: "У
нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной
практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что
вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так
называемых пререканиях о пределах власти и законности административных
распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению
судебных мест. ... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие,
т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского
Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем
порядке, законами установленном".[17]
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось
крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с
той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ -
начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной
самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту
силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно
позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России
муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х
годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества
1906-1917 годов.
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи
централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. "Русское
самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой
неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого
государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах
и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и
местное управление".[18]
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских
учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность
избира
| |  скачать работу |
Земское самоуправление в России |
