Губернская реформа 1775 года
ели. В Дворянской Опеке
председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со
времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде - городской голова.
Такова была система местных учреждений Екатерины II. Мы видим,
что вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в
каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом,
и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших
административных округах. При обилии новых учреждений замечаем, что они
стараются выдержать модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и
властей: администрация в них отделена от суда, суд - от финансового
управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое
участие в делах местного управления: и дворянство, и горожане, и даже
люди низших классов наполняли своими представителями большинство новых
учреждений. Местная администрация приняла вид земского самоуправления,
действовавшего, впрочем, в чувствительной зависимости и под контролем
немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина
думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации,
правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое
участие земству в новых учреждениях. Местное управление вышло очень
систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и
отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе
либеральные учения европейских публицистов, и желаниям сословий,
потому что имело несомненную связь с депутатскими желаниями. О
самоуправлении говорили в комиссии 1767--1768.
Однако, будучи очень систематичны сами по себе, местные учреждения
1775 г. не привели в систему всего государственного управления. Они не
затронули форм центрального управления, но имели на него косвенное
влияние. Центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в
центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения.
Екатерина сознавала это. Но она не тронула первоначально ничего в
центральном управлении, а между тем перемены в нем должны были
произойти, потому что Петр именно на петербургские коллегии
возложил главную тяжесть управления. Перемены и произошли скоро: за
неимением дел, коллегии мало-помалу стали уничтожаться.
За водворением стройной системы в местном управлении следовало
падение прежней системы в управлении центральном. Оно... стало требовать
реформы и, пережив окончательное расстройство при императоре Павле,
получило ее уже при императоре Александре I (когда учреждены были
министерства).
3. Противоречия в строе губернских учреждений.
Легко заметить прежде всего необычайную сложность созданного
Екатериной губернского правительственного механизма. Мы видим здесь прежде
всего сильное влияние, какое оказали на эти учреждения идеи,
распространявшиеся тогдашней политической литературой Запада,
преимущественно идея разделения властей. Без строгого разделения властей -
законодательной, исполнительной (административной) и судебной - тогдашний
передовой публицист не мыслил правильного государственного устройства.
Екатерина заплатила очень щедрую дань этой идее в своих губернских
учреждениях.
Из иного источника вытекло сложное устройство сословных судебных
инстанций. Правда, в "Наказе" повторена была идея Беккариа(1), что для
правильного судопроизводства полезно установить и суд себе равных, чтобы
тем ограничить давление, оказываемое на суд высшими сословиями -
дворянством и духовенством; но созданные сословные судебные места при
высказанной в "Наказе" идее равенства всех перед законом отзывались чем-то
феодальным, средневековым разделением сословий. Пересматривая наказы
дворянских депутатов в Комиссии 1767 г., легко заметить этот источник.
Многие наказы выражали решительное желание сословия - устроиться в уездные
сословные корпорации и принять деятельное участие в местном управлении и
суде. Для выбора депутатов в Комиссию дворянство собиралось по уездам и
выбирало уездных предводителей; теперь дворяне заявляли в Комиссии желание,
чтобы оставлено было за сословием право выбирать этих уездных
предводителей, собираться в известные сроки и контролировать ход местного
управления. Некоторые наказы даже требовали, чтобы уездные управители -
воеводы избирались местным дворянством. Порядок этого участия дворянства в
управлении особенно точно определен был в наказе боровских дворян: наказ
требовал, чтобы уездное дворянство собиралось на съезд каждые два года и
выбирало от всего уезда кандидата, который бы действовал с помощью
выборного комиссара от каждого стана, или дистрикта. Уездный ландрат
производит суд и расправу над людьми всех состояний; становой, или
дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное следствие.
В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в
дворянских наказах желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была
осуществлена в лице уездного исправника; только мысль о дистриктном
комиссаре, или становом приставе, была отсрочена и осуществлена потом уже,
в царствование императора Николая I.
Итак, источником противоречия, заметного в строе губернских
учреждений, были желания, выраженные дворянством. Законодательница,
руководясь западноевропейскими публицистами, столкнулась с дворянством,
которым руководили практические восточноевропейские интересы. Разбирая
личный состав созданных Екатериной административных и судебных учреждений,
легко заметить, что это противоречие было внушено интересами одного
сословия. Мысль о том, что каждый должен судиться себе равным, высказанная
в "Наказе", не была последовательно проведена в губернских учреждениях. Как
мы видели, эти учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них были
учреждения бессословные: губернское правление, палаты - казенная, уголовная
и гражданская. Весь личный состав в этих учреждениях назначался от короны,
без всякого участия местного общества.
Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского
суда, губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных
учреждений - совестного суда и приказа общественного призрения. Личный
состав учреждений этого второго пласта был смешанного характера:
председатель назначался короной, но заседатели, называвшиеся советниками и
асессорами, выбирались в каждом учреждении известным сословием, а в
совестном суде и приказе общественного призрения - всеми тремя сословиями.
Точно так же и третий, низший пласт, состоявший из уездных судебных
инстанций с полицейским нижним земским судом, были учреждения
коллегиальные, но личный состав в них весь был земского сословного
происхождения: как председатель, так и заседатели выбирались сословиями.
Только председатель нижней земской расправы, или расправный судья, ведавший
дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных людей высшей местной
властью. По-видимому, участие в местном управлении и суде было довольно
равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между всеми классами
общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание, данное одному
сословию - дворянству; нижний земский суд был полицейским учреждением для
всего уезда, хотя в число его заседателей по делам, касавшимся вольных
хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но председатель нижнего
земского суда - исправник - выбирался только дворянством. Притом нижние
расправы были далеко не во всех уездах: открытие их предоставлялось
усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких округах, где было
достаточное количество людей подведомственных им состояний, т. е. вольных
земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе, где
находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний.
Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и
тишины и суд без различия состояний сосредоточивались в учреждениях
дворянских. Была и другая форма, в которой выразилось тоже преобладание
одного класса, - в губернском управлении. Высшие губернские места не имели
сословного характера, но правительство обыкновенно набирало личный состав
этих учреждений из того же класса, представители которого избирались в
сословные дворянские учреждения: губернатор, председатель и заседатели
высших губернских административных и судебных учреждений, как и палат,
обыкновенно принадлежали по происхождению к дворянству.
Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении
выражалось в двух формах: 1) в выборе личного состава сословных дворянских
учреждений, 2) в сословном происхождении личного состава общих бессословных
учреждений. Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим
классом в местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в
местном управлении как выборный представитель своего сословия; он
господствовал в нем и как назначенный верховной властью коронный чиновник.
4. Роль дворянства в губернии.
Становясь привилегированным и обособленным сословием,
дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением
обязательной службы могло потерять и слу
| |  скачать работу |
Губернская реформа 1775 года |
