Государственное управление России и особенности современного периода
ктам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во
внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством
возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с
правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного
управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных
звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных
предприятий) и т.п. В таком понимании органы государственного управления
рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти
или государственной администрации, являющейся основным звеном практической
реализации законодательства, а также иных правовых актов органов
государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных
организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или
опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Исполнительно-
распорядительную деятельность практически осуществляли не все
государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как
органы государственного управления (специальный субъект). В
общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть
(государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и
правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления
государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место
в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при
этом за законодательной (правотворческой) деятельностью. Изложенное
позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.
Прежде всего- государственное управление и осуществляющие его функции
государственные органы есть составная часть единого механизма
государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в
связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее
законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов
государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано
исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и
распорядительных органов государственной власти». Все иные органы
государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не
имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно,
не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная
переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого
имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения
труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной
власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и
организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей
характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях
органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект.
Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное
значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее
воздействие с исполнительством? Суть данной проблемы заключена в следующем.
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не
является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В
этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной
власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не
столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их
реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-
властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам
законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение
принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в
полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в
упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще
недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает
необходимость в специализированном управленческом звене государственного
аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном
варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по
существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е
управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом
не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия
соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-
распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного
акта). Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному
управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по
своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее
современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего
государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных
проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме
воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная
власть базируется на иных социально-политических и экономических основах.
Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по
признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана,
и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный
публично-правовой характер, т.е. государственное содержание,
государственное управление осуществляет функции текущего управления,
представляя собой государственную деятельность по управлению. Есть еще один
существенный вопрос, относящийся к общей характеристике системы и
механизма государственного управления, сложившихся в дореформенный период.
Так практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была
подвергнута серьезному критическому анализу. Было констатировано, что
именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного
вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система
директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.),
в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности.
Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе
КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое,
а затем – почти официальное наименование административно-командной. Ее
негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах,
не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически
не заинтересовывающих их в эффективных итогах своей работы, которые
достигались преимущественно путем «приказов», «команд» и т.п. по существу
административно-командная система, как показала практика, в условиях
монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и
государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в
бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной
жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в
концентрации в его руках значительного объема властных полномочий
распорядительного характера. Иерархически построенная система органов
государственного управления, обладающая названными качествами, а также
использование ею исключительно директивных методов – база для понимания так
называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые
предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством
достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в
условиях, когда от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а
их деятельность регулировалась преимущественно запретами или разрешениями,
была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все
основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой
управления. Многократно проводимые меры различного рода сводились в
основном к изменениям организационно-правовых форм управления, отличались
непоследовательностью и не затрагивали главного – методов управления.
Реакция на эти явления была следующей. Юридически властные начала в силу
непонимания их объективной необходимости при любой системе управления
вместо очищения их от бюрократических наростов были объявлены
неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации
управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном
варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом
полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов
государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены
бюрократическими, «разрушителями» всей системы государственного управления
(особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых
экономических рычагов управления. Что же в действительности скрыто за
словами «административно-командная система»? Буквально они означают
функционирование «управленческо-командной системы». При этом
подразуме
| |  скачать работу |
Государственное управление России и особенности современного периода |
