Административное строение субъектов Российской Федерации
ституции.
Во-первых, Конституция приглушила (а кое-где и приостановила) развитие
деструктивного национализма в ряде регионов, предоставив правовую основу
для удовлетворения национальных амбиций вместе с жизненно-важными
преимуществами пребывания в составе Российской Федерации.
Во вторых, коренное политическое и экономическое реформирование страны
требовало представления регионам большей самостоятельности, так как
централизованное управление вошло в противоречие с потребностями рыночной
экономики и процессами политического плюрализма.
Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции Российской
Федерации в алфавитном порядке (ст.65). Тем самым подчеркивается равенство
субъектов по отношению к Федерации и друг к другу. Закрепление всех
субъектов в статье Конституции исключает возможность выхода какого бы то ни
было субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке.
Но Конституция не исключает возможность расширения состава субъектов
Федерации, как минимум, двумя путями.
Во-первых, это может произойти, если население какого-либо государства
или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию.
Во-вторых, если новый субъект Федерации образуется на территории,
входящей в состав какого-либо одного или нескольких субъектов Федерации.
Следует учитывать, что это изменение статуса должно осуществляться в
порядке, установленном федеральным конституционным законом, и возможно
только с согласия самого субъекта.
Статья 5 Конституции Российской Федерации не пояснила, какой смысл
вкладывается в термин "самоопределение народов". Означает ли это, что более
100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности,
вправе теперь ее законно обрести? Или следует считать, что, приняв данную
Конституцию, они уже самоопределились?
Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию
России, не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта
Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того
весьма значительной. Однако защита особых прав этих народов в соответствии
со ст.89 Конституции осуществляется отдельными нормами федеральных законов.
Так, Основы лесного законодательства устанавливают режим землепользования и
ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о недрах
предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития
при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы
введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и
муниципальных предприятий и др. Основы законодательства о культуре
гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно-национальной
стабильности малочисленных народов. В защиту прав и интересов народов
Севера принят ряд актов Президента, Правительства РФ, законов субъектов
Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции
Республики Саха (Якутия).
Территориальное устройство может быть как симметричным, так и
асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства
политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют
равный статус.
"Асимметрия территориального устройства государства нередко
обусловлена тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациональные
группы, которым предоставлена национально-территориальная автономия" .
В России конституционно закреплено равноправие субъектов Федерации
(ч.1 ст.5). Так ли это на самом деле?
В России на сегодняшний день отсутствует единая система взаимоотношений
местных и федеральных бюджетов. Ставки налогообложения регионов сильно
дифференцированы, что находится в явном противоречии с формальным принципом
равенства субъектов Федерации. Если упорядочить все регионы по показателю
доли зачисляемых в местный бюджет налогов из всей суммы собираемых на
территории налогов, то первые двенадцать мест занимают только национальные
образования (Якутия - 100%, Карелия - 95,4%, Ингушетия - 89,5%,
Башкортостан - 87,5%, Усть-Ордынский БАО - 85,3% и т.д. Для сравнения:
Новосибирская область - 69,8%). Было бы понятно, если бы в этот список
входили только экономически неразвитые регионы (каким, к примеру, является
Усть-Ордынский БАО), но наличие в нем таких республик как Башкортостан и
Татарстан, обладающих и природными ресурсами, и привилегированными
отраслями промышленности (нефте-, газодобывающей, автомобилестроение), и
развитым сельским хозяйством, лишний раз подчеркивает неравноправное
положение субъектов Федерации.
Плюс к этому большинство национальных регионов занимает первые места и в
общем списке по показателю поступлений из федерального бюджета. Так,
северокавказские республики получают из федерального бюджета в три раза
больше, чем любая область Российской Федерации.
Существует и другой вид неравенства: регионы-товаропроизводители
находятся в ущербном состоянии по сравнению с регионами, где акцентированы
торговля и финансово-кредитные институты. Гигантская концентрация торгового
и финансового капитала в российской столице привела к тому, что Москва
сейчас - единственный субъект Федерации, благосостояние которого оказалось
выше, чем в дореформенные времена (несмотря на то, что показатели
эффективности производства во многих отраслях промышленности Сибири
остаются более высокими, чем на западе страны и, конкретно, в Москве).
Среднедушевой доход москвичей превысил планку в полтора миллиона рублей в
месяц, что в 4 раза выше, чем в Новосибирской области, и больше, чем в
любом другом регионе страны. Москва сейчас получает более 20% всех денежных
доходов в России - больше, чем вся Сибирь .
Таким образом, в современной России существует два вида противостояния
субъектов Федерации: республики - области, Центр - Восток.
Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов
Российской Федерации.
В эффективном продвижении правовых реформ особое место занимают
изменения конституционного законодательства, которые включают наряду с
Конституцией РФ федеральные законы и законы субъектов Федерации, предметом
регулирования которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в
конституционном законодательстве отражаются коренные политические и
экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь России
последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного
законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации,
"ядра" публичного права, то становится ясно, что недостатки
конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и
ведут к негативным последствиям развития законодательства в целом.
В нынешних условиях ведущая отрасль российского права испытывает ряд
серьезных проблем. К их числу можно отнести, прежде всего, отсутствие
концепции конституционного законодательства.1
Правовое регулирование конституционного законодательства не имеет четко
сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает развитие
нашего общества. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики
Российской Федерации как государства демократического, федеративного,
правового, социального и светского, в конституционном законодательстве не
зафиксированы "правовые вехи", позволяющие ориентировать отраслевое
законодательство. Например, демократическое государство невозможно без
гарантий основных институтов прямой демократии.
Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции РФ принципы
участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления.
Конституция России 1993 г. закрепила федеративную форму государственного
устройства страны (ст. 1). Но российский федерализм как распределение
власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между
федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, еще в
стадии становления2.
Часть 3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ,
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий. При этом выделены две группы полномочии Российской Федерации:
исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72). Полномочия
субъектов Федерации определяются по остаточному принципу (ст.73). Предметы
совместного ведения - это сферы общественных отношений, которые по
Конституции отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию и
управлению которыми допускаются и субъекты Федерации (ст. 76).
Вместе с тем Конституция не определяет, какими должны быть федеральные
законы в сфере совместного ведения Федерации и се субъектов. Более того, не
предусмотрен и особый порядок рассмотрения и принятия федеральных законов
по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном
порядке учитывать мнение отдельных субъектов Федерации по законопроекту.
Сегодня ничто не мешает федеральному законодателю осуществлять
"исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного
ведения Федерации и ее субъектов. А отдельные субъекты, которых не
устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном
порядке добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный
| |  скачать работу |
Административное строение субъектов Российской Федерации |
