Государственное устройство России в XVIII-XIX веках
ли; все эти чины избирались
дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность
земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, "дабы
рассыпанную сию храмину паки собрать", учредил по городам выборные
магистраты, а в Санкт-Петербурге - Главный магистрат (1721), заведовавшие
"не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими,
хозяйственными его делами и судом". Суд вообще был изъят из рук
губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам. Еще
при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическим органами -
губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны,
и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При
преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается
губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые
магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти;
в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности,
несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.
Такой порядок вещей продолжался до Екатерины II, которая сначала отдельными
мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное
управление на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была
последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 г. (вторая его часть
издана в 1780 г.), жалованной грамотой дворянству (1785) и грамотой на
права и выгоды городов (1785). Общий строй местного управления,
установленный этими законами и сохранившийся во многом до нашего времени,
сводился к следующему. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор,
наделенный, в качестве "государева наместника", весьма широкими
полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное
управление было возложено на губернаторов; высшим в губернии учреждением
являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная
палата - по делам финансовым; чины их назначались правительством;
значительная часть дел управления была передана "приказам общественного
призрения", состав которых был выборный. Уездное управление, в лице
исправников и "нижних земских судов" (чисто административное учреждение),
было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма
сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило
корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские
собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для
обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования
сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались
предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и
дворянские опеки. Города также получили сословное корпоративное устройство.
Все дела местного хозяйства и полиции были переданы "общей городской думе"
и ее исполнительному органу, "шестигласной думе"; но в то же время были
установлены городничие и полицеймейстеры, отношения которых к думе не были
твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.
Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание
должности, самостоятельность суда были отменены или совершенно искажены при
Павле I. Происшедшие отсюда непорядки побудили Александра I, немедленно по
восшествии на престол, вернуться к началам децентрализации и самоуправления
и к екатерининским учреждениям. В течение XIX века учреждения эти
подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их
характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему
полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и
самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту
должность, она была исключена в 1837 г. из сила общих губернских должностей
и оставлена как исключение, ввиду тех или иных политических условий, лишь
на окраинах (см. VIII, 314). Общий надзор за губернскими установлениями
перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были
несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждений
губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим
влиянием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению
ничем не отличались от назначенных. К концу царствования Николая Павловича
дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд
администрации известное число служащих, наделенных иногда довольно важными
полномочиями. Упадок городского самоуправления дошел до невероятных
пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили
думы, общие и шестигласные, приняв на себя их дела или передав их
самовольно созданным учреждениям и доведя городское хозяйство и управление
до полного расстройства. В первые дни царствования императора Александра II
правительство было занято подготовкой величайшей из реформ нашего времени -
освобождением крестьян. За ней последовала реформа местного управления,
причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались
провести Петр Великий и Екатерина II: задачей его было "по возможности
полное и последовательное развитие начала местного самоуправления", с
совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись
реформы: земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее
заведование местными хозяйственными делами вверено выборному земскому
(уездному или губернскому) собранию и городской думе, исполнительными
органами которых являются избираемые соответственным собранием или думой
управы (земские - уездные и губернские - и городские). Избирательное право
обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном
начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству
не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер.
Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но
деятельность их, с точки зрения ее законности, поставлена была под весьма
властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и
губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и
земских учреждений, они оказали весьма серьезные заслуги в деле
упорядочения местного управления и удовлетворения таких нужд населения,
которые, при всей их насущности, до тех пор находились в полном
пренебрежении (народное образование, медицинская помощь). Между земскими и
городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре
возникли столкновения, обусловливаемые различием того духа, которым
проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала
неопределенность земского и городового положений: пределы ведомства
общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия
прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и
городового положений, все более и более ограничительному толкованию
полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким
образом, существенно уменьшена. Крестьянские учреждения, организованные в
1861 г. (мировые посредники, их съезды и губернские по крестьянским делам
присутствия), были поставлены в положение довольно независимое от
губернаторов и состояли первоначально из лиц, сочувствовавших реформе.
Крестьянскому самоуправлению также был дан довольно самостоятельный
характер. Такой порядок вещей продержался недолго. В мировые посредники
скоро стали назначать лиц совершенно другого направления; должность эта
была дискредитирована и в 1874 г. отменена (в земских губерниях). Самое
крестьянское дело получило направление, несогласное с духом Положения 19
февраля 1861 г. Основные начала крестьянского самоуправления оставались,
однако, неприкосновенными. В царствование Александра III были пересмотрены
и земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое (11 июня 1892 г.). В
земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена,
крестьяне лишены права избирать гласных (они назначаются губернатором из
избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было
подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с
точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их
целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела:
крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 г., поставлено под
контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено
им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских
местностях, поставлены в личную зависимость от земского начальника,
имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого
судебного производства. Существенно увеличено, таким образом, различие
между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не
только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за
исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам,
назначенным, по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над
окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей
подверглось ограничениям не только в силу административны
| |  скачать работу |
Государственное устройство России в XVIII-XIX веках |
