Государственное устройство России в XVIII-XIX веках
чем
губернские правления и казенные палаты. Но в той части, которая касалась
местных учреждений, реформа Сперанского осуществлена не была. В
царствование Александра I и Николая I министерства фактически вполне
подчинили себе губернские правления, действующие, по закону, именем Его
Величества, и обратили губернатора, представителя верховной власти в
губернии, в своего чиновника. Власть министров сделалась, так сказать,
снизу ничем неограниченной. Этот порядок вещей настолько укоренился, что
законы о земском и городском самоуправлении фактически почти не могли его
поколебать. Отношение власти министров к высшим государственным
установлениям и к закону также приобрело характер, не свойственный
первоначальным видам законодателя. Над министрами, объединяя и направляя их
деятельность, должен был стоять реформированный правительством Сенат. Уже
много лет после реформы министерств, когда у находившегося в ссылке
Сперанского не могло быть и отдаленной надежды на осуществление его плана в
целом, он писал императору о необходимости преобразовать Сенат. "Дай Бог, -
говорил он, - чтобы время сие настало; я твердо уверен, что без устройства
Сената, сообразного устройству министерств, без средоточия и твердой связи
дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам забот, нежели
пользы и достоинства". Рядом с бюрократическими министерствами должен был,
по плану Сперанского, стоять самостоятельный выборный орган -
государственная дума. За ее отсутствием, министерствам не было
противопоставлено реальной силы какого-либо другого государственного
установления; даже отвлеченная сила закона их мало сдерживала, в виду
возможности испрашивать личными всеподданнейшими докладами Высочайшие
повеления и даже именные указы. Кроме посредства министров, верховная
власть может действовать еще через два установления: Государственный совет
и комитет министров. Но комитет состоит почти исключительно из тех же
министров и лишь увеличивает их влияние, а Государственный совет, по
закону, лишен инициативы и состоит в значительной степени из министров,
настоящих и бывших. Таким образом тот слой общества, к которому или по
происхождению, или в силу своей административной карьеры, принадлежат или
принадлежали министры, является единственной крупной политической силой в
государстве; явления общественной жизни, восходя до сведения Высочайшей
власти не иначе, как через посредство представителей этого слоя общества,
не могут не окрашиваться его взглядами; вместе с тем представители того же
слоя являются и ближайшими исполнителями каждой Высочайшей воли, и
руководителями и начальниками всех остальных ее исполнителей, вследствие
чего значительно изменяется иногда первоначальный характер того или другого
закона (примеры - освобождение крестьян, земская реформа). Число
министерств и главных управлений, под тем или другим названием (канцелярия,
управление и т. п.) пользующихся правами министерств, не постоянно: под
влиянием тех или других практических, иногда личных, соображений, отдельные
группы дел выделяются в новые министерства (так было образовано в 1837 г.
министерство государственных имуществ), другие министерства сливаются в
одно (в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито с министерство
внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь соединено с
ним). В настоящее время существует 15 министерств и равных им установлений
(министерства Императорского двора, иностранных дел, военное, морское,
земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, народного
просвещения, путей сообщения, юстиции, финансов, государственный контроль,
главное управление государственного коннозаводства, духовное ведомство
православного исповедания, государственная канцелярия, ведомство учреждений
императрицы Марии). Во главе каждого министерства стоит министр, с одним
или двумя товарищами (с военным министром их нет, в министерстве внутренних
дел - 3), по общему правилу не имеющими самостоятельной власти. При каждом
министре имеется совет, мнение которого должно быть запрошено по всем
существующим делам, но мнение для министра не обязательно. Кроме такого
общего совета, во многих ведомствах существуют специальные советы,
(например, по делам печати); некоторые из них состоят из представителей или
заинтересованных классов населения (совет торговли и мануфактур), или
"заинтересованных" ведомств (статистический совет при министерстве
внутренних дел, тарифный - при министерстве финансов); такого рода советы
нередко обладают и известной решающей властью. Министерства состоят из
департаментов (называемых также, без изменения существа представленной им
власти, канцеляриями, управлениями, главными управлениями, отделами). Они
подготовляют дела к докладу министру и разрешают собственной властью целый
ряд текущих дел. Несмотря на то, что в 1811 г. проект Сперанского о реформе
Сената был рассмотрен Государственным советом и одобрен им, реформа эта не
состоялась; закон 8 сентября 1802 г., сохранивший неприкосновенными
основные начала устройства екатерининского Сената, остается последним
основным законом о Сенате. Учреждение министерств отняло у Сената функции
активного управления; между тем закон 1802 г. стоит на той точке зрения,
что Сенат - верховный орган управления. Учреждение министерств поручило
Сенату надзор за администрацией и объединения ее действий, но в таких
формах, которые требовали предварительной реорганизации Сената - а ее не
состоялось. Таким образом основные законы о Сенате оказались в противоречии
с его действительной ролью. По закону министры подчинены Сенату, но
фактически значение министров, стоящих в непосредственной близости к
верховной власти, неизмеримо выше значения Сената, от нее отдаленного.
Поэтому предоставленное законом Сенату право надзора за министрами, как и
за всеми другими учреждениями (специальными законами от такого надзора не
изъятыми), сводится к тому, что Сенат отменяет отдельные распоряжения
министров, противоречащие закону, причем разъясняет смысл последнего.
Потеряв характер общего руководителя внутреннего управления, Сенат сделался
по преимуществу верховным органом административной юстиции, сохранив лишь
немного функций активной администрации: публикацию законов, некоторые дела
казенного управления (утверждение порядков и торгов), выдачу грамот на
дворянство и т. п. Сенат действует не в виду единого учреждения, а в виде
департаментов (всего 6, трех административных и трех судебных) и "общих
собраний" и "соединенных присутствий" нескольких департаментов. Как
департаменты, так и общие собрания действуют именем всего Сената. Дела
административные ведаются в департаментах I, II и герольдии. Во второй
департамент поступают крестьянские дела, по представлениям министра
внутренних дел и губернаторов и по жалобам частных лиц; в департамент
герольдии - дела о правах состояния дворянства и почетных граждан. Все
остальные административные дела поступают в первый департамент.
Со времени Петра Великого у нас существуют три системы местного
управления - бюрократическая, земская и сословная, переплетаясь друг с
другом и нередко утрачивая свой первоначальный характер: органы чисто
сословные выполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему
происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности
иногда не отличались от бюрократических. Существующее административное
деление империи остановилось в общих чертах с Петра I, в первый раз
разделившего Россию на губернии. Единицами, аналогичными губерниям,
являются (преимущественно на окраинах) области, округи, отделы, а также
градоначальства. Более крупную единицу, объединяющую несколько губерний
(обыкновенно - на окраинах), составляют генерал-губернаторства. Кроме
общего деления, существуют еще особые, в целях специальных отраслей
управления (округи судебные, военные, учебные, путей сообщения, почтово-
телеграфные, таможенные, горные и др.). Некоторые из этих делений более или
менее совпадают с обще-губернским, другие построены на совершенно иных
началах (см. ниже, Административное деление России). Первой реформой
местного управления при Петре Великом было учреждение 30 января 1699 г.
Бурмистерской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был
выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на
"купецких и промышленных людях". Управление делами города как целого, на
них возложено не было. В 1702 г. были отменены губные старосты и дела их
переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего
чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с
1713 г. - коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г.
губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их,
вследствие чего местная администрация опять стала единоличной. Для сбора
налогов были учреждены земские камерины, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г.
губернии были разделены на провинции под управлением воевод, в руках
которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы
губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно
сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию
составляли земские комиссары, писаря, надзирате
| |  скачать работу |
Государственное устройство России в XVIII-XIX веках |
