Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв.
го разрядов составляла 65 раз (!).10
В то же время внутренняя организация городского управления была
достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской
думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках,
отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и
подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены
управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией..
Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должности и
преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в
должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга
города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только
в управе, но и являлся также председателем думы.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому
общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении
городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской
администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел
подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило,
финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы,
решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На
губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов
городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должно
было обеспечивать губернское по городским делам присутствие. В его состав
входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты,
прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской
голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А. Головачев
замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы,
возникающие в административной практике, разрешать также административным
порядком... У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административной
практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и
законности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, как
таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости
учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной
незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы
рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".11
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом
вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той
обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX -
начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной
самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те
силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно
позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России
муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х
годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества
1906-1917г.
§3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст.
Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи
централизации и укрепления принципа самодержавия. "Русское самодержавие, -
писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему
или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в
государстве... Самое главное — устроить на твердых началах и поставить в
правильное отношение к центральному правительству земство и местное
управление".1
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских
учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность
избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилившее
представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную
группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие
избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные,
как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское
собрание с 1890 г. обязательно включались все уездные предводители
дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890 г. дала
дворянам абсолютное преобладание. Так, состав губернских гласных в 1897 г.
по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%,
разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных
дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более
чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: от каждого
уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был
иметь не менее двух губернских гласных.2
Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей
местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных прав были
лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне,
владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства,
владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи. Сельские
избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из
числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен
принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для
председателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания
лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ
числились состоящими на государственной службе (ст. 124), в председатели
управ не могли быть избираемы лица, не имеющие права на государственную
службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где
председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87
Положения предоставила губернатору право останавливать исполнение
постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но
и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление "не соответствует
общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного
населения" (принцип целесообразности).3
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г.,
необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в
председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще
лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции
земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные
постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав
земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам,
направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится
лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского
земства, ходатайств перед правительством. Прежний порядок возбуждения
ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г.4
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское
самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало
избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей
в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число
гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем
устройстве органов городского управления. Управа была поставлена в более
независимое от думы положение, права городского головы как председателя
думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи
под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало
выборных должностных лиц городского управления к правительственным
чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации.
Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной
службе, и губернатор получил право делать им предписания и указания, а
губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности,
дума же этого права была лишена. "Есть ли что-либо ненормальнее такого
положения вещей!" - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. -
Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось
самоуправления в общепринятом смысле слова...".5 Реформа 1890-1892 гг.
отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое
Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в
городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение
избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких
не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее
земство не продержалось и 25 лет... Официозные "Московские Ведомства" тех
лет писали: "Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту
вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное
'благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских
дельцов".6
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX в. наступил
кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом
администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных
настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же
довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских
собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должн
| |  скачать работу |
Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв. |
