Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв.
ого контроля
со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с
решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну
"начальственную" надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов
с населения.
К концу XIX в. тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты, формальное
земство демонстрировало "верноподданичество", крестьянский мир, ведомый
земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 г. разнобой
деревенского самоуправления, был освобожден от "тягот" не прижившейся
демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так
казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник
"смут и потрясений" - местное общество было благодаря усилиям администрации
Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и
городского самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли
было плодотворным.
§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале XX
cт.(1905 - 1917 гг.)
Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил
вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных
началах. 6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной
Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на
правительство была возложена задача "установить, как незыблемое правило,
чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной
Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного
участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас
властей".1
С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о
реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план.
Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые ее частности
(Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских
учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западных
губерниях от 12 марта 1920 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой
законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не
рассмотренного Государственным советом),2 однако в целом вопрос не вышел из
стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Думы не
успели дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе
вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу правительством
был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами
- о выборах земских гласных. Министерством внутренних дел подготавливался к
внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в
одном: необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства
— поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") для включения в
самоуправление основного числа граждан Российской Империи. После роспуска
второй Государственной Думы правительство переработало (значительно
ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г.
внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного
управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; проект поселкового
управления так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы.
Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном
земском управлении (как и законопроект о введении Городового Положения в
Царстве Польском) перешел затем в Государственный совет, где и пролежал без
рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышли совсем другие, военные
проблемы. 3
Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления
в государстве была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г.
оно приняло Декларацию, в которой во главу предстоящих преобразований
ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего
избирательного права. По реформе местного самоуправления при Министерстве
внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созвано Особое
совещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало
основной пакет документов, большинство из которых были утверждены Временным
Правительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с
26 марта по 26 сентября 1917 г.
По реформе городского и организации поселкового самоуправления: 1.
Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах
(утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производстве городских выборов (3 мая);
3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового
Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5. Введение Городового
Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в
Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковом
самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе
поселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств
(сентябрь).4
По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: 1.
Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях
Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в
тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийском земском союзе (7
июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производстве выборов
волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о
производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же
губерниях Европейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской
губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в
Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30
марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде
Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской
губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в
области Войска Донского (10 августа) (ввиду возникших осложнений
окончательного утверждения проекта не последовало), Виленской и Ковенской
губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа); 5. Выборы волостных
земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля); 6. Положение о
губернских и уездных комиссарах (19 сентября).5
По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления
местного самоуправления: 1. Постановление о союзах, товариществах и съездах
земств, городов и поселков (23 июня); 2. Положение о милиции (17 апреля)
для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня); 3. Административные суды
и их штаты (30 мая); 4. О реформе воинских присутствий (5 августа); 5. О
гарантировании займов городов и земств (8 августа); 6. О преобразовании
кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября), и Об улучшении
городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.
Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения
проекты нормативных документов: 1. О мировых посредниках. 2. О составлении
городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов. 3. Об
основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае; О
введении земства в Тверской и Кубанской областях и О земском самоуправлении
для русских поселенцев Уранхайского края".6
В итоге реформа охватила следующие основные группы вопросов:
1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с
введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр
действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления
самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских финансов и
кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и
составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из
земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с
городами, и с земствами.
2) Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное
городское устройство.
3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и
уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было
изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления
самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств,
последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и
товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти
повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.
4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую
(выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять
законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного
управления.7
Важно обратить внимание на наиболее существенные положения реформы.
Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной
системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли
волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды,
исполнительным органом была волостная земская управа во главе с
председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по
пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный
округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не
выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к
уездному земс
| |  скачать работу |
Место и роль земских учреждений в конце XIX - начале XX вв. |
