Социальные трансферты
ов определенных специфических особенностей.
Льгота (и в этом ее юридическое значение) должна иметь строго определенную
цель и временный характер. Вместо этого льгота давно уже стала
универсальным инструментом дифференциации населения, устанавливающей
жесткие, почти сословные, разграничения.
Реализация так называемых социальных «прав» и льгот, закрепленных в
федеральном законодательстве, осуществляется по мере финансовых и
материальных возможностей конкретного региона. Наиболее затратными с точки
зрения бюджетных расходов являются законы «О ветеранах», «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов», «О
социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Некоторые
законы принимались с нарушением конституционного требования, в
соответствии, с которым необходимо заключение Правительства РФ[1] – законы
были приняты либо с отрицательным заключением Правительства РФ, либо без
такового, что привело к тому к отсутствию финансового обеспечения этих
законов. Так, например, в Белгородской области федеральные законы о
ветеранах и инвалидах выполняются практически полностью, за исключением
предоставления автотранспорта и компенсаций на приобретение медикаментов. В
Хабаровском крае выполняются лишь некоторые позиции закона «О ветеранах». В
Чувашской республике невозможность реализации всех льгот одновременно
привела к введению льготной оплаты телефонов для инвалидов только с 1999
года.
Общей чертой, характерной для всего массива нормативно-правовых актов (как
федеральных, так и региональных), регулирующих отношения в сфере социальной
защиты, является увеличение численности социально незащищенных категорий
граждан и, соответственно, числа и объема льгот. Федеральное
законодательство дает возможность субъектам РФ и органам местного
самоуправления самим устанавливать категории и льготы, обеспечиваемые из
бюджетов соответствующих уровней. Субъекты РФ и органы местного
самоуправления обладают полномочиями устанавливать дополнительные категории
населения, которым в том или ином виде оказывается социальная помощь,
оплачиваемая из бюджета соответствующего уровня.
В результате получателями всевозможных социальных льгот, пособий и выплат
являются 2/3 населения России.
Адресность
Принцип адресности социальной помощи, закрепленный в законах, часто
понимается, как адресность по принадлежности к определенной категории
населения, а не по принципу нуждаемости. В результате понятие адресности на
основе нуждаемости совершенно теряется в общей массе законов, направленных
на социальную защиту отдельных категорий населения (беженцы и переселенцы;
военнослужащие, участвовавшие в разрешении вооруженных конфликтов в России
и на территории СНГ; доноры; пострадавшие вследствие аварий на
производственном объединении «Маяк» и на Чернобыльской АЭС; проживающие в
районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; герои Советского
Союза и РФ; пострадавшие от репрессий и т.д.), а также в массе
«корпоративных» нормативно-правовых актов.
Однако адресность социальной помощи может привести к росту иждивенческих
настроений. Предоставление адресной помощи исключительно на основании
дохода ниже прожиточного уровня приводит к тому, что ее будут получать не
только нетрудоспособные граждане, но и вполне трудоспособные. Поэтому
система оказания адресной социальной помощи должна быть достаточно гибкой и
продуманной, чтобы быть эффективной. Помощь необходимо предоставлять тем,
кто не может самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией.
Требуется выработать критерии предоставления адресной помощи, например
состояние здоровья.
Реализация принципа адресности должна позволить направлять помощь тем, кто
в ней реально нуждается. Большое значение при этом имеет механизм
предоставления адресной социальной помощи. Вот лишь некоторые принципы
организации адресной помощи:
предоставление помощи не категориям, а отдельным лицам;
обоснованность предоставления помощи (наличие среднедушевого совокупного
дохода ниже прожиточного уровня, установленного соответствующим субъектом
РФ);
определение механизма выявления нуждающихся;
проведение проверок нуждаемости, обследований состояния малообеспеченных
семей и одиноких граждан;
ответственность получателя социальной помощи (за достоверность
представленных документов, сведений);
сочетание государственной и негосударственной помощи;
наличие единого банка данных лиц, получающих помощь;
координация деятельности всех органов и служб социальной защиты различного
профиля.
Региональные законы и программы об адресной социальной помощи отличаются
одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и принцип
адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные категории
населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и многодетные
семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Так, например, в Хабаровском крае и Вологодской области действуют законы об
адресной социальной помощи, принятые соответственно в 1996 г. и в 1997 г.
В Челябинской области в 1997 году принят закон «О поддержке социально
незащищенных слоев населения», в котором предусматривается адресность
выплаты детских пособий. (федеральный закон «О государственной социальной
помощи» был принят только в 1999 г).
Принятие этих нормативно-правовых актов об адресной помощи, устанавливающих
принцип адресности выплаты детских пособий еще до принятия
соответстствующего федерального закона, было обусловлено недостатком
средств на выплату пособий в полном объеме и увеличением задолженности по
ним. К сожалению, для реализации принципа адресности помощь часто
предоставляют в натуральной форме, исходя из убеждения, что за получением
натуральной помощи будут обращаться только нуждающиеся. Разумеется,
накопление задолженностей по выплатам пособий, выдача их в натуральной
форме не способствуют прозрачности механизма выплат.
Все региональные законы и программы об адресной социальной помощи
отличаются одной общей чертой: в них соединяются принцип категориальности и
принцип адресности. Законы об адресной помощи ориентированы на отдельные
категории населения (как правило, пенсионеров, инвалидов, неполные и
многодетные семьи) и уже из них отбираются нуждающиеся.
Разграничение полномочий
Основным недостатком федерального закона «О государственной социальной
помощи» является отсутствие четкого разграничения полномочий между
федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской
Федерации, вследствие чего не определены источники финансирования
социальной помощи.
Федеральное законодательство нуждается в значительном реформировании для
того, чтобы предоставить полномочия органам государственной власти
субъектов РФ, а также для того, чтобы возложить на них ответственность за
то, что происходит в социальной сфере.
Центральной проблемой является разграничение полномочий между федеральным
центром и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам
социальной защиты. Действующее законодательство совершенно не адаптировано
к федеративному устройству страны и региональным особенностям.
На федеральном уровне должны быть установлены общие принципы, условия,
правовые и организационные формы предоставления социальной помощи; должен
быть установлен перечень минимальных услуг, которые обеспечивают
минимальные жизненные потребности.
Федеральное социальное законодательство должно быть рамочным,
устанавливающим основные запреты и ограничения. Субъектам РФ необходимо
предоставить дискреционные полномочия в пределах, установленных федеральным
законодательством. Для наиболее эффективного оказания социальной помощи
следует предоставить определенную свободу действий органам власти субъектов
РФ, органам местного самоуправления, с целью оказания социальной помощи
именно малообеспеченным семьям и одиноким гражданам, позволяющую учитывать
региональную и местную специфику.
Общей чертой федерального и регионального законодательства является
монополизация государством функций социальной защиты. Анализ социального
законодательства позволяет сделать вывод о том, что государство (как в
центре, так и в регионах) всячески стремится вытеснить негосударственный
сектор из этой сферы. Федеральный закон «Об основах социального
обслуживания населения в Российской Федерации» дискриминирует деятельность
негосударственных служб социальной защиты. Трудно назвать какой-либо
нормативно-правовой акт, который бы поощрял развитие негосударственной
социальной помощи.
Организация исполнения законов о социальной защите имеет множество
недостатков, главным из которых является дублирование функций по
организации системы социальной защиты и предоставлению помощи. Кроме
предоставления органами власти различных уровней помощи одним и тем же
категориям населения, наблюдается отсутствие координации между органами
социальной защиты одного уровня, но различного профиля (органы социальной
защиты, органы здравоохранения, органы образования, органы опеки и
попечительства и т.д.).
Существует проблема разрешения споров, возникающих в сфере социальной
защиты между службами и получателями социальной помощи, а также между
социальными работниками и руководителями. Здесь выявляется интересная
закономерность в силу специфики социальных прав, которые нуждаются в
материальном и финансовом обеспечении (в отличие от прав личных и
политических). Поэтому судебная защита этих прав затруднена, а порой и
вовсе невозможна. Обычно суд рассматривает спор о праве: принадлежит ли
оспариваемое право данному субъекту, нарушено оно или нет. Как правило, в
спорах, возникающих в сфере социальной защиты, оспаривается не само право,
а возможность его обеспечения. Ведь чаще всего в российских условиях
многочисленные социальные права, предусмотренные законодательством, не
могут
| |  скачать работу |
Социальные трансферты |
