Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации
дних лет края,
области постепенно завоевали тот объем власти, который позволяет им иметь
определенные рычаги политического давления и создавать реальную угрозу
целостности государства в случае острых конфликтов с центром. Это
подтвердилось, в частности, тем, что именно требования краев, областей в
немалой степени определили температуру конституционных баталий вокруг
проекта новой Конституции Российской Федерации и содержание конституционной
формулы федеративного устройства.
Насколько же объективно обусловлен тот интенсивный путь развития,
который прошли края, области в России? Какова оценка их эволюции и можно ли
ее рассматривать как прогрессивное явление? Вселяют ли перспективы
дальнейшего развития краев, областей надежду на стабильное и эффективное
функционирование Российского государства? Без ответа на эти вопросы
остается неясной логика дальнейшего развития Российской Федерации, а
следовательно, сохраняется эффект слепой поступи реформ российской
государственности.
Процесс эволюции правового статуса края, области берет свое начало со
второй половины 80-х годов, когда, как известно, накопившиеся кризисные
явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации
управления. С того момента до настоящего времени края, области прошли
эволюцию, которая охватила, как представляется, три этапа.
Первый был связан с постепенным преобразованием края, области из
административно-территориальной единицы в территориальное образование с
правами автономии. Он охватил период со второй половины 80-х годов до
подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора.
Второй этап, продлившийся до принятия новой Конституции Российской
Федерации, завершился приобретением краем, областью правового статуса
государственно-территориального образования с правами субъекта Российской
Федерации. Третий этап - современный период послеконституционного развития,
где характер эволюции можно лишь пока только прогнозировать, но очевидно,
что вариант развития во многом предопределяется политикой центра и той
расстановкой сил, которая будет складываться в зависимости от результатов
экономических и социальных реформ.
Приобретение краем, областью статуса территориального образования с
правами автономии
Преобразование края, области из административно-территориальной единицы
в территориальное образование с правами автономии явилось объективным
следствием политики центральной власти, избранной для выхода из социального
и эконономического кризиса в середине 80-х годов. Её суть заключалась в
постановке задач повышения роли региональных властей в решении проблем
территориального развития через изменение соотношения отраслевых и
территориальных начал управления регионами в пользу последних, во внедрении
в управление экономических методов и форм с приобщением к этому местной
власти[29]. Получив новые юридические возможности и, осознавая, что
реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств,
сконцентрированных на тот период в руках министерств, ведомств и их
предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы
перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к
осознанию необходимости получения регионами специального статуса,
обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.
В условиях наследия административно-командной системы управления первый
опыт приобретения нового статуса не мог не нести на себе печать прошлого.
Стремление сочетания административных методов управления с идеями
либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения
территориального хозрасчета. Несмотря на то, что разработанные в союзных и
автономных республиках, краях, областях концепции территориального
хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя
недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с
помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий
возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией
в новых условиях. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в
краях, областях в тот период, свидетельствовали о стремлении закрепить
широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Это
подразумевало, в частности, передачу в собственность края, области
объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов региона;
самостоятельное определение платы за природные ресурсы и взимание штрафов
за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов,
расположенных на территории ведения; установление механизма согласования о
региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций
вышестоящего подчинения: формирование разнообразных внебюджетных фондов,
аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; получение права на
осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных
фондов.
Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли свое
воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно-правовой форме. В
ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели
территориального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые
регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон
свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения
быстрого формирования и утверждения рыночных отношений. Создание зон
осуществлялось на разных уровнях, но основную долю территориальных анклавов
составили именно края, области[30].
Утвержденные Председателем Верховного Совета РФ первые положения о
свободных экономических зонах в конкретном крае, области выполнили по сути
функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус
края, области в условиях формирования рыночных отношений[31]. Анализ прав,
которые приобретали край, область, дает основание полагать, что по своему
новому статусу они уже не вписывались в классическую административно-
территориальную единицу, а тяготели в большей степени к территориальному
образованию с правами автономии. В частности, предусматривались права на
самостоятельное, определение структуры власти по управлению свободной
экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной
платы, экспортных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в
областных, краевых концепциях территориального хозрасчета.
Процесс децентрализации управления и расширения прав краев, областей в
сфере экономики совпал с началом формирования в СССР и в Российской
федерации институтов местного самоуправления. Ограниченное видение в Законе
Союза ССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства от
9 апреля 1990 г. роли краевых, областных органов власти и управления,
сводимое главным образом к координации и сбалансированию ими развития
территорий самоуправления, не соответствовало реальным возможностям данных
территориальных образований[32].
В условиях столь динамичного повышения роли краев, областей оказалось,
по-видимому, затруднительным сразу определить их природу и статус. В
результате 5 марта 1992 г. в России был принят не закон о статусе края,
области, а Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,
областной администрации[33]. Не будь подписан в дальнейшем Федеративный
договор, возможно, в Российской Федерации сложилась бы особая модель
краевого, областного самоуправления, в некоторой степени схожая с
пониманием регионального самоуправления на уровне областей на Украине[34].
Однако федеративная материя России, состоящей из республик и автономных
образований, оказалась, как представляется, тем немаловажным фактором,
который повлиял на иную судьбу краев, областей.
Характер дальнейшей эволюции был задан суверенизацией республик,
которые стимулировали ущемленные по сравнению с ними в правах края, области
на борьбу за признание их равноправными с республиками субъектами
Российской Федерации. Так же как и в республиках, в краях, областях
наметились тенденции формирования собственного независимого правового
пространства. Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные
дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали
заявления органов власти отдельных краев, областей (в частности, Сибири и
Дальнего Востока) о возможности создания на их территории независимых
республик. Сложившаяся ситуация требовала нахождения новых форм
государственных отношений с краями, областями. Таким образом, подписание с
данными территориальными образованиями Федеративного договора явилось
следствием тех процессов, которые получили развитие в России к марту 1992г.
С появлением Федеративного договора и внесением изменений и дополнений
в действовавшую на тот период Конституцию РФ края, области, казалось,
должны были получить статус государственных образований на правах субъекта
федерации. Однако, думается, этого не произошло. В условиях трех версий
Федеративного договора, дуализма правового положения краев, областей,
задаваемого противоречивостью российского законодательства, они не только
не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили
полноценного статута субъекта федерации. Поиск аналогов в мировой практике
наводит на выводы о том, что с помощью Федеративного договора края,
| |  скачать работу |
Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации |
