Государственные реформы Петра I
орой
заменяющего и особу императора. Однако при Екатерине I положение Сената
существенно меняется. В феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет,
оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору,
то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет.
Сенат оказался в подчиненном положении.
При Петре I были существенно преобразованы органы центрального
управления. На смену сложной и запутанной системе приказов пришла новая
четкая система коллегий. По существу, они стали первыми органами
отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко
определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами,
государственными доходами и т. д. Приказной неразберихе пришел конец.
Важным явлением в развитии формы государственного единства стало
коренное преобразование административно-территориального устройства России,
произведенное в XVIII в. На смену прежнему конгломерату разного рода
земель, имеющих различные размеры, наименования, статус, пришла стройная и
единая система административно-территориального деления, созданная по
определенным принципам, не лишенным известной научности и носящим в
определенной мере буржуазный характер. В отличие от XVII в. с его дробным
управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные
слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и
населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более
четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия
даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где
новое административное деление было введено лишь после буржуазной
революции.
В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть
позже на 11). Их границы даже не определялись, а в губернию включались
города с прилежащими землями, тяготеющие к губернскому центру, связанные с
ним дорогами. В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены
генерал-губернаторы, а в остальные - губернаторы из числа виднейших
государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя
(Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощь губернаторам назначались
помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и
т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже
названные долями во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том,
чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных
расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было
оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра,
как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная
децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая
губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти
люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они
по большей части были обремены многочисленными обязанностями (Меншиков и
Апраксин - президенты “первейших” коллегий и сенаторы и т.д.) и практически
не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-
губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.
Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на
провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции
назначаются также губернаторы, а во внутренние-воеводы. И хотя губернии
продолжали существовать, но за губернаторами остается командование
войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного
управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат
управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор
рекрутов и т.д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также
соответствующей коллегии в центре. Провинции в свою очередь были разделены
на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах
была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Однако
города имели свое городское управление: в губернских городах - магистраты,
в уездных - ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял
Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его
деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.
Постепенно количество губерний росло как за счет присоединения к
России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших
губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы
Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу
века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, а следовательно,
уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций,
созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в
некоторых губерниях провинции сохранились.
В результате реформ центрального и местного аппарата управления
образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был
этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая
свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству),
которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и
безнаказанности. Поэтому Петр I был озабочен поисками форм контроля за
деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны: ведомственный
контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль
Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия
осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. Но этого было
недостаточно. Поэтому в 1711 г. учреждаются должности фискалов во главе с
генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом (от лат. fiscus -
государственная казна). Фискалы призваны были оберегать казну путем
вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем
взяточников и казнокрадов. В 1715 г. специальным указом царь установил, что
за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет против
государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину
имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, - вдобавок еще
и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось
издать указ о том, чтобы “подметные письма” (доносы) сжигали на том месте,
где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики,
опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки (“подметные
письма”) к дверям государственных учреждений или церквей. Тогда в 1722 г.
Петр 1 издал указ об учреждении должности генерал-прокурора (“ока
государева”). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в
Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать
на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять
гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений
императора и Сената. Однако, поскольку генерал-прокурору был подчинен
институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным
надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и
прокурорами, и фискалами наблюдало “недремлющее око” Тайной канцелярии.
Но ничто не помогало. Взяточничество и казнокрадство процветало. Так,
уличен был во взятках и казнен сам обер-фискал Нестеров. Казнен сибирский
губернатор князь Гагарин, умудрившийся украсть бриллианты, купленные в
Китае для жены Петра I пока их везли через Сибирь. А на царского фаворита
князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное) в размере
почти годового бюджета Российской империи.
Тем самым итоги реформирования органов власти и управления можно назвать
противоречивыми. К его положительным результатам можно отнести отмирание
сословно-представительных органов управления (Земские соборы, приказы). С
другой стороны, реформы тормозились отсутствием должных форм контроля
соблюдения законности высших чиновников государства со стороны императора.
Глава III. Военная реформа
Начало реформирования вооруженных сил относится ко второй половине
XVII в. Уже тогда создаются первые рейтарские и солдатские полки нового
строя из даточных и “охочих” людей (т.е. добровольцев). Но их было еще
сравнительно немного, и основу вооруженных сил все еще составляло
дворянское конное ополчение и стрелецкие полки. Хотя стрельцы и носили
единообразную форму и вооружение, но денежное жалование, получаемое ими,
было ничтожно. В основном они служили за предоставлявшиеся им льготы по
торговле и на занятие ремеслом, поэтому были привязаны к постоянным местам
жительства. Стрелецкие полки ни по своему социальному составу, ни по своей
организации не могли явиться надежной опорой дворянскому правительству. Не
могли они также и всерьез противостоять регулярным войскам западных стран,
а, следовательно, быть достаточно надежным орудием решения
внешнеполитических задач.
Поэтому Петр I, придя к власти в 1689 г., столкнулся с необходимостью
проведения радикальной военной реформы и формирования массовой регулярной
армии. Ее ядром стали два гвардейских (бывших “потешных”) полка:
Преображенский и Семеновский. Эти полки, укомплектованные в основном
молодыми дворянами, стали одновременно школой офицерских кадров для новой
| |  скачать работу |
Государственные реформы Петра I |
