Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности
венными организациями и объединениями.
В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и
возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может
предусматриваться проведение[29]:
• сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за
определенный период времени (квартал, полугодие, год);
• целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по
конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу
приватизации муниципальных предприятий);
• проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с
получением сведений об их незаконности;
• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов
проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.
Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем
истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной
договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех
уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы,
постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в
органах прокуратуры.
В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых
нижестоящими органами представительной и исполнительной власти,
направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют
возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по
копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами
местного самоуправления, поступившим в районные органы местного
самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских
администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию[30].
Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по
месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу,
обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без
ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию
акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности.
Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими
документами:
• материалами проверок, расследований, ревизий;
• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами,
заключениями, планами и многими другими материалами.
Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался,
согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при
проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.
К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться.
Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к
проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке
заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться.
Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его
в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно
поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки
работника органа для оказания соответствующей помощи.
В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или
отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы,
послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный
перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут
содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме
распоряжений и телефонограмм[31].
Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры
приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными
протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями
судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты,
противоречащие законам.
Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их
закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ
и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов,
издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами
местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они,
кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам
муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в
процессе осуществления надзора за законностью актов.
Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению
прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся
в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами,
послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого
внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные
незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная
правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится
обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.
В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места
работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому
количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые
базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению,
финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и
зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов
Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке
нормативных актов.
В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор,
как правило, выясняет:
• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли
решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не
нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;
• не допущено ли в акте нарушение материального закона
по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы
юридических лиц;
• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные
Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами
республик и других субъектов федерации;
• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
• не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других
правонарушений;
• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам
(жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне
законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим
обстоятельствам;
• содержат ли акты, в особенности изданные представительными и
исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на
финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые
для обеспечения их выполнения;
• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
• соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в
регламенте органа;
• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания,
подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;
• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие
этому[32].
Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти,
необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия.
Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной
власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений
физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к
соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций,
неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону.
Прокурор может выяснять и другие вопросы.
При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от
должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При
выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно потребуются
объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц,
права и свободы которых были нарушены этими актами.
Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим
в следующей главе данной научной работы.
2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области
законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной
власти.
В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным
методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по
организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее
распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем
укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это
Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением
законов[33]. Он имеет несколько частей - по отраслям надзорной
деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так
как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной
власти.
Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на
основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению,
исполнители, срок
| | скачать работу |
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности |