Конспект по истории государственного управления
го и другого специального
назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего
учреждения министерств" - "Образование министерств". Во второй его части -
"Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к
высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным
учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.
Министры назначались императором и были ответственны только перед ним.
"Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол
министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон
предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в
Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к
усовершенствованию' сообщать самому царю.
Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере
делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским -
"исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные
формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием
сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и
отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот
факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34
последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и
принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления
управления России к новым социально-экономическим условиям.
В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел,
полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и
иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных
исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах
центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.
Завершение организации министерств в России способствовало оформлению
ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых
исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали
более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах.
Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями
составил отныне единое ведомство со своими административными порядками,
составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным,
не совпадавшим с общим административно-территориальным делением
(ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной
из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства
подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и
даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в
военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных
актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов,
устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты
рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах
ведомственной печати.
Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В
1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и
Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).
С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве
министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.),
Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного
просвещения (до 1863 г.).
Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской
организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность
товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827
г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине
30-х годов большинство министров получило право еженедельных
"всеподданейших" докладов императору.
4. Местные государственные учреждения
Основными административно-территориальными единицами дореформенной России
являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло
до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не
предусматривало повсеместного восстановления института наместников.
"Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых местностях России,
главным образом на окраинах, где трудности связи с центром требовали
расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве
Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а генерал-губернаторы - в
Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае,
Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в
начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них),
то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.
Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких
губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми
правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губернии
осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и
наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками
"Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им широкий адми нистративный
простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она
только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние
умов".
С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все
местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-
губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-
ведомствам.
Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России
сохранилась в основном система административно-полицейских
правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг.
Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои
функции с помощью административных учреждений: канцелярии губернатора,
губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием
министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.
Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление
власти губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств
(осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за
учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение
самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в
"Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином
губернии".
Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных
гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной
администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и
военные учреждения на территории губернии.
Основным административным учреждением губернии считалось губернское
правление, возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно
"управляет в силу законов всей губернии" и является коллегиальным
учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в.
губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию
при губернаторе. Роль общего присутствия губернского правления сводилась к
ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду
хозяйственных операций (например, к совместному участию с казенной палатой
в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и
делопроизводства. Все основные дела губернского правления были
сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре
отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов,
наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского
правления, газетой "Губернские ведомости". Через второе отделение
губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь администрации с
местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными
органами.
Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления
оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд
коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под
председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был
приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства,
губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой
государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.
Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские
присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали
ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением
этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С
помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла
некоторые хозяйственно-административные функции- Комиссия народного
продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия;
строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству
дорог и казенных зданий; для сбора статистич
| |  скачать работу |
Конспект по истории государственного управления |
